摘 要:信息技术赋能基层治理是推进基层治理创新的重要实践，不仅提高了公共服务供给能力，还推动居民自治，满足了群众多方面的生活需求。然而现阶段的基层治理信息化仍存在信息技术与治理机制相对分离、信息功能与治理效能不相匹配、信息服务与治理需求存在断层等短板。对此，需要从建立社区治理数据库与多主体间信息网络关系，构建协同治理体系等方面入手，突破基层治理信息化建设“堵点”。

关键词:基层治理 信息化 数据

【中图分类号】G20 【文献标识码】A

新时代我国基层治理呈现出治理体系平衡、治理重心下移、治理内容精细、治理主体多元等趋势，新一代信息技术的发展又为推动基层治理快速转型创造了机遇。信息技术嵌入基层治理成为推进基层治理创新的重要实践，丰富了基层治理的内涵、手段和方式，为基层全面感知并满足群众需求、掌握社会动态、整合社会资源提供了极大便利，为有效处理复杂治理问题提供了有力手段。

信息技术在基层治理中的应用和效果

伴随着国家信息化发展战略的深入推进，我国基层治理信息化已经具备了一定的发展基础。新时代基层治理信息化正逐步从“面向业务”向“面向治理”转变，向多方位、多层次、多领域延伸，从满足群众的基本需求向不断提升群众的安全感和满意度进阶。在当前基层治理信息化创新过程中，各级地方政府以“互联网+”为基础，通过信息化建设、数据化治理和智能化服务等，为基层治理赋能增效。

第一，数据多跑路，助服务更便民。基层治理信息化最显著的特征是通过数据的快速流转和共享，实现信息的快速集成、验证、办理和反馈，提高公共服务供给能力。针对以往群众面对的“进门难”“办事难”“重复提交材料”“时效差”等弊病，传统的公共管理和服务方式已不能有效满足群众需求。技术的升级则为基层治理效能的提升拓展了新的发展空间。它将数字化技术嵌入基层治理，整合公共服务信息资源，打造数据互联互通的一体化、集约化、网络化综合型数据平台。此类基层治理信息化创新通过信息技术助力，达到了减环节、减证明、减时间、减跑动次数的效果，推动了社区公共服务由“定时服务”向“实时服务”转变，增强了服务的时效性和针对性，提升了社区为民办事效率和群众办事体验度。

第二，线上线下联动，促参与更灵活。基层治理践行群众路线、推动居民自治，离不开网络信息技术的支撑。长期以来，密集型的社区居住环境和快节奏的工作生活节奏加剧了居民参与社区治理的时空局限性。基层治理信息化由线下拓展至线上，使得居民参与社区治理的形式、时间更加灵活，从而突破了传统思维和时间空间的局限性。特别是在居民自治活动中，地方以移动互联网为基础，探索线上社区网络议事等新形式，让居民可以随时随地参与社区事务。参与群体也不仅局限在有时间的老年群体中，工作忙碌的中青年群体也有更多参与的机会和空间。同时，依托网络平台的搭建和网络资源的连接，可以实现跨区域社会治理资源的有效整合和联动，为居民参与志愿活动、社区文化生活等提供极大便利。如湖北省咸宁市的“远程投票”就主要是针对外出务工人员民主选举权利无法得到有效保障而进行的创新探索，依据选举的法定规范，探索信息技术融入村民自治的新路径。

第三，系统“智”理，让生活更贴心。基层治理信息化要注重主体、内容等多方面的联结。当下广大群众对于社区养老、物业、安全等生活方面的需求进一步凸显，对服务质量的要求也明显提升。物联网、大数据等前沿信息技术的应用为群众生活的智慧化提供了更多发展空间和可能性。一方面借助大数据技术可以建立实时更新的信息资源库，最大程度地发挥各类信息、数据的社会价值、经济价值，从而实现资源的优化配置，提高资源利用效率。另一方面智能手机和高速网络的普及，带来了各类交互方式的创新和效率提升，可以让群众需求更容易表达和传递，从而有助于通过数据分析转化为更贴心的服务输出。这不仅促使基层治理更有“智慧”，而且也提升了基层治理科学化、精准化水平，让群众生活更加和谐、便捷和幸福。

基层治理信息化的短板与思考

基层治理信息化是近年来基层治理创新的方向。但现阶段的基层治理信息化与基层实际需求还存在一定差距，主要体现为治理需求与供给的结构性矛盾，以及实际操作中暴露出的体制机制不够完善、行政僵化等治理短板与潜在风险，对此需要进一步反思。

一是信息技术与治理机制相对分离。基层治理信息化既要有技术，更要有治理。但现阶段信息化建设依然存在重技术、轻治理的倾向，基层治理缺乏与信息技术支撑相配套的体制机制，治理方式与治理机制相对分离，真正意义上的信息化治理尚未形成。同时，信息技术与治理机制的分离，容易导致技术应用的抗压能力、应变能力减弱，并将“信息化治理”转变为“信息化管理”。

二是信息功能与治理效能不相匹配。基层缺乏信息数据使用权限，无法实现数据动态监测和统计分析，也缺乏统一的管理平台，信息化治理在基层治理中的效能偏低。此外，信息化治理仍处于试点探索中，尚未实现由点到面的普及。北京、上海等一线城市将信息技术应用于基层治理的情况较为普遍，并逐渐向基层治理信息化2.0迈进，但绝大部分城市特别是农村地区的基层治理仍以线下沟通为主，信息化治理的区域发展不平衡较为明显。

三是信息服务与治理需求存在断层。当前的基层治理信息化难以有效满足居民多样化需求，治理需求与服务供给尚未有效契合。在服务内容上，现阶段基层治理信息化主要侧重于各级自上而下开展的政务服务，公共服务、便民服务、协商议事等内容较少涉及。在服务方式上，居民在信息技术应用中处于弱势地位，政府与居民获取信息的渠道不对称。在服务主体上，主要提供者是各级政府，尚未将社会组织、志愿者、辖区单位等治理主体纳入服务供给范围，主体较为单一。

四是过度信息化容易导致行政僵化。近年来，国家日益重视基层政权的规范化建设，通过多重指标量化考核基层工作成效，实行基层工作留痕化管理。在纵向到底的行政体制下，上级借助信息技术手段加速工作任务逐层分解，进一步挤压了基层自治空间，容易造成过度治理或治理真空。在压力型体制下，“办事留痕”、量化考核等要求将治理压力转移到基层，导致基层工作重心由公共服务向行政任务转移，反而大大增加了基层治理成本。

五是虚拟空间拓展阻滞社会治理共同体发展。基层社会治理的目标是建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。在信息化背景下，基层治理能够通过新技术手段将治理场域由现实空间扩展到虚拟空间，从而缩短基层治理耗时，提升多元主体的参与热情。然而，信息化治理模式尚未对多元主体之间联系互动的方式作出具体规定，居民与居民、居民与社会组织、居民与基层干部究竟如何进行线上互动尚不清晰。在这一背景下，过度的虚拟交际逐渐取代现实交往，可能会加剧治理主体间的陌生感与距离感，从而冲击社会治理共同体的形成和发展。

突破基层治理信息化建设“堵点”

现代信息技术嵌入基层治理是一项系统工程，也是一项长期任务，必须树立“一盘棋”思想。在基层治理信息化建设过程中，要特别注意处理好理论逻辑与技术逻辑、制度逻辑与实践逻辑之间的关系。基层治理信息化系统的设计和开发要有一定的治理理论作支撑;同时，还要通过技术革新来促进机制创新和流程再造。

一是强化数据归集分析，建立社区治理数据库。数据作为新的“石油”，其潜藏的巨大价值已经得到充分体现，数据积累和系统分析已经在各个领域得到了广泛而普遍的应用。强化数据归集分析，是提高基层治理信息化水平的基础性工作。要推进基层治理数据库建设，实现数据反哺基层，地方应以大数据中心为枢纽，加速推进各类数据的归集和梳理，建立社区治理数据库，逐步把“要数据”的对象从“社区干部”变成“社区数据库”。通过规范流程、自动匹配、智能提醒等方式，建立高效协同的政府多级联动工作机制，实现各类报表的自动生成和自动推送。在开展社区信息采集时，应以基层电子台账“多表合一”为原则，明确“一数一源”，避免数据重复填报和多头录入。同时，社区应有针对性地开展数据清理与归类，提高数据质量。

二是推进信息共享应用，建立多主体间信息网络关系。借助信息技术手段创新基层治理，必然要求打破多方治理主体之间的“信息烟囱”与“信息壁垒”，建构政府各部门、基层政府与其他治理主体之间的信息共享系统。首先，要制定政府信息共享管理办法，明确各级政府及其职能部门信息共享的范围和使用方式，厘清纵向和横向上各部门信息共享的权利、义务和规范。同时注意区别各类信息的保密级别，为部门工作和居民隐私提供安全保护机制。其次，要将社会和市场力量纳入信息共享系统，建立不同主体之间的信息网络关系，使不涉密的基础信息能够在政府与社会力量之间进行共享，更好地为居民提供服务。

三是构建协同治理体系，实现基层治理信息化平台持续运行。一方面，政府负责统筹规划，提出平台建设的体系框架、功能板块以及运行维护等方面的要求，形成“上级政府统筹规划—镇街协调管理—社区前置处理—终端服务供给和信息采集”的工作闭环。另一方面，调动社会力量的积极性，采取政府搭台、企业运作的方式建设基层治理信息化平台，在建设过程中鼓励企业合理利用资源，从市场上寻找更多可以长期运营、产生经济效益的盈利点，逐渐让基层治理信息化平台具有自我造血功能，实现可持续运行。

四是激发居民参与活力，构建基层治理绩效评估的完整闭环。基层治理信息化要始终坚持“以人民为中心”的建设理念，其平台功能设计要强调“内容为王、服务至上”。规划设计者要具备“用户思维”，将产品的功能和内容与居民的生活需求联结起来，不断完善平台功能，健全配套机制，不仅要收集居民的需求信息，更需要收集他们的参与、行动和贡献信息，形成居民参与数据库。此外，建立居民的线上反馈与评价机制。长期以来，居民对于公共服务的评价都是个难题，而信息化建设依托线上系统为居民反馈服务质量创造了条件，在一定程度上也能促使基层工作者不断提高服务水平，形成了基层治理绩效评估的完整闭环。

五是提升信息化的应用能力，建设专业化社区工作者队伍。基层治理信息化平台的推广和使用需要考虑基层工作者和居民的受教育程度和学习能力。首先，加大信息化人才的引进。各地应主动适应基层治理现代化对于信息化人才的需求，加大力度引进具有相关专业学历背景的人才，建设多层次的专业化、职业化社区工作者队伍。其次，加强信息化能力的培训，定期组织社区工作者开展培训，丰富他们的信息技术知识，增强他们操作信息化平台的能力。最后，吸引熟悉网络信息技术的人才成为社区志愿者，鼓励他们运营管理社区信息化平台，并对社区工作者和居民进行平台使用技能培训。

【本文作者为华中师范大学政治与国际关系学院教授，湖北大学高等人文研究院院长;华中师范大学政治与国际关系学院博士研究生李梦兰对本文亦有贡献】